Rilevanza giuridica delle norme tecniche
Le problematiche riguardanti la sicurezza dei prodotti, in generale, e delle macchine, in particolare, così come definite dalla normativa riguardante appunto le macchine (D.Lgs. 17/2010, attuazione della Direttiva 2006/42/CE, ma anche D.Lgs. 81/08 c.d. Testo unico sulla sicurezza del lavoro”), si muovono sostanzialmente attorno al concetto di “conformità”, intesa come rispondenza dei prodotti e/o delle macchine ai requisiti essenziali di sicurezza dettati da norme specifiche: la norma tecnica è, in linea di prima approssimazione, lo strumento attraverso il quale il fabbricante può conseguire il rispetto di tali requisiti di sicurezza, e quindi realizzare per i propri prodotti quella “conformità”, che consente poi al fabbricante medesimo di considerare e poter dichiarare i propri prodotti “sicuri”.
Il giudizio di conformità è rilevante, per tutti i prodotti, incluse le macchine, sotto il profilo giuridico, in quanto esso comporta la creazione di obblighi per i fabbricanti, e l’insorgere di responsabilità: dunque, comprendere come le norme tecniche assumano rilevanza sotto il profilo giuridico, significa comprendere come esse possano influenzare i comportamenti dei soggetti interessati, sotto il profilo degli obblighi e sotto quello delle responsabilità.
La rilevanza delle norme tecniche ha assunto un aspetto centrale nel discorso sulla sicurezza dei prodotti, in conseguenza dell’adozione in ambito europeo del sistema del c.d. “Nuovo approccio”, in base al quale, gli organismi legislativi approvano, mediante direttive (che poi i singoli Stati membri dovranno recepire con proprie disposizioni legislative di attuazione), i requisiti essenziali che i prodotti devono possedere per poter circolare liberamente, lasciando poi agli enti di normazione il compito di elaborare norme tecniche specifiche affinché i prodotti soddisfino i requisiti di sicurezza previsti dalle direttive, tenendo conto del livello tecnologico raggiunto. Queste norme tecniche sono di applicazione volontaria, nel senso che il costruttore può anche disattenderle, purché sia in grado di dimostrare che, comunque, i requisiti essenziali di sicurezza sono stati pienamente rispettati. Le autorità degli Stati membri devono riconoscere ai prodotti fabbricati secondo le norme tecniche una presunzione di conformità ai requisiti essenziali delle direttive, nel momento in cui i prodotti siano stati realizzati nel rispetto delle norme tecniche.
A tale proposito, e opportuno delineare un sintetico quadro normativo di riferimento riguardante le norme tecniche: l’elencazione non vuole avere carattere esaustivo, ma ha solamente lo scopo di evidenziare la rilevanza delle norme tecniche dal punto di vista giuridico.
La Direttiva 98/34/CE stabilisce che “…norma è la specifica tecnica approvata da un organismo riconosciuto a svolgere attività normativa per applicazione ripetuta e continua, la cui osservanza non sia obbligatoria e che appartenga ad una delle seguenti categorie: Norma internazionale (ISO), Norma europea (EN), Norma nazionale (UNI)”.
La norma internazionale, è una norma che è adottata da un’organizzazione internazionale di normalizzazione e che viene messa a disposizione del pubblico (ISO); la norma europea è una norma che è adottata da un organismo europeo di normalizzazione e che viene messa a disposizione del pubblico (CEN, CENELEC, ETSI); la norma nazionale è una norma che è adottata da un organismo nazionale di normalizzazione e che viene messa a disposizione del pubblico (In Italia UNI, CEI).
In via di estrema sintesi, le norme tecniche armonizzate sono di applicazione volontaria, e fissano le modalità tecniche di attuazione dei requisiti essenziali previsti dalle direttive; sono elaborate da enti normatori europei su mandato della Commissione Europea; sono pubblicate sulla Gazzetta Ufficiale della Unione Europea (GUUE), e dagli enti nazionali di normazione (in Italia UNI e CEI).
L’Art. 105 del D. Lgs. 206/2005 (c.d. Nuovo Codice del Consumo), riportando il testo già presente nel D.Lgs. 172/2004, attuativo della Direttiva 2001/95/Ce sulla sicurezza generale dei prodotti, titolato “Presunzione e valutazione di sicurezza”, stabilisce che: “1. In mancanza di specifiche disposizioni comunitarie che disciplinano gli aspetti di sicurezza, un prodotto si presume sicuro quando è conforme alla legislazione vigente nello Stato membro in cui il prodotto stesso è commercializzato e con riferimento ai requisiti cui deve rispondere sul piano sanitario e della sicurezza. 2. Si presume che un prodotto sia sicuro, per quanto concerne i rischi e le categorie di rischi disciplinati dalla normativa nazionale, quando è conforme alle norme nazionali non cogenti che recepiscono le norme europee i cui riferimenti sono stati pubblicati dalla Commissione europea nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee a norma dell’art. 4 della direttiva n. 2001/95/CE, del Parlamento europeo e del consiglio, del 3 dicembre 2001. 3. In assenza delle norme di cui ai commi 1 e 2, la sicurezza del prodotto è valutata in base alle norme nazionali non cogenti che recepiscono norme europee, alle norme in vigore nello Stato membro in cui il prodotto è commercializzato, alle raccomandazioni della commissione europea relative ad orientamenti sulla valutazione della sicurezza dei prodotti, ai codici di buona condotta in materia di sicurezza vigenti nel settore interessato, agli ultimi ritrovati della tecnica, al livello di sicurezza che i consumatori possono ragionevolmente attendersi. 4. Fatte salve le disposizioni di cui ai commi 1, 2 e 3, le Autorità competenti adottano le misure necessarie per limitare o impedire l’immissione sul mercato o chiedere il ritiro o il richiamo dal mercato del prodotto, se questo si rivela, nonostante la conformità, pericoloso per la salute e la sicurezza del consumatore”.
In materia di macchine, l’Art. 4 del D.Lgs. 17/2010, titolato “Presunzione di conformità e norme armonizzate”, stabilisce che: “1. Le macchine provviste della marcatura ‘CE’ e accompagnate dalla dichiarazione CE di conformità, i cui elementi sono previsti dall’allegato II, parte 1 sezione A, sono ritenute rispondenti alle disposizioni del presente decreto legislativo.
2. Le macchine costruite in conformità di una norma armonizzata, il cui riferimento è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea, si presumono conformi ai requisiti essenziali di sicurezza e di tutela della salute coperti da tale norma armonizzata.
3. I riferimenti delle norme nazionali che traspongono le norme armonizzate sono pubblicati, con decreto del Ministro dello sviluppo economico, nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana.
4. Gli enti di normazione italiani di cui alla legge 21 giugno 1986, n. 317, adottano le procedure necessarie per permettere alle parti sociali di partecipare, a livello nazionale, al processo di elaborazione e di controllo delle norme armonizzate in materia di macchine”.
Sulla base di questi riferimenti normativi, appare subito evidente come il rispetto delle norme tecniche sia essenziale ai fini della valutazione della conformità dei prodotti ai requisiti fissati dalle direttive comunitarie, e quindi sia determinante al fine di valutare la sicurezza dei prodotti, e, in particolare, delle macchine.
E dato che, come si è detto sopra, il rispetto delle norme di sicurezza è rilevante ai fini della sicurezza, ne deriva che esso è necessariamente coinvolto nel giudizio di responsabilità dell’operato del fabbricante, sotto il profilo sia penale che civilistico.
Dal punto di vista penale, nel momento in cui il fabbricante sia in grado di rispettare l’avvenuto rispetto delle norme armonizzate, viene meno l’elemento soggettivo essenziale della responsabilità penale, cioè la colpa.
Dal punto di vista civilistico il problema è un po’ più complicato, dovendosi distinguere a seconda che la responsabilità sia valutata alla stregua dei principi generali (c.d. responsabilità aquiliana), dove assumono rilevo gli aspetti soggettivi dell’illecito (dolo e colpa), piuttosto che sulla base dei criteri della responsabilità civile oggettiva.
Nel primo caso, assumendo rilevanza l’elemento soggettivo dell’illecito, rappresentato dalla colpa, il fabbricante che fosse in grado di dimostrare di aver costruito la macchina nel rispetto dei criteri dati dalle norme armonizzate dovrebbe essere esente da responsabilità.
Nel secondo caso, poiché il costruttore è chiamato a rispondere per il solo fatto di aver posto in commercio un prodotto “difettoso” perché non sicuro, indipendentemente da ogni valutazione circa l’esistenza dell’elemento soggettivo (dolo o colpa), per non incorrere in responsabilità (civile, quindi risarcitoria), egli dovrebbe dimostrare che lo stato delle conoscenze tecniche e scientifiche, anche al loro livello più avanzato, al momento dell’immissione sul mercato del prodotto non permetteva di evidenziare un difetto rilevante sotto il profilo della sicurezza (Art 118 lett. E del Nuovo Codice del consumo, che riprende il testo dell’Art. 6 del DPR 224/88 attuativo della Direttiva in materia di responsabilità del produttore per danni causati da difetti del prodotto 85/374/CE).
Si è detto, però, che le norme tecniche armonizzate non sono vincolanti, in quanto adottate su base volontaria, da organismi di normazione europea: questa affermazione, può sembrare contraddittoria con quanto si è appena osservato, perché, se si considera che, da una parte, l’obbligo di immettere sul mercato prodotti sicuri” quindi conformi, è assolto con il rispetto delle norme tecniche, e che, dall’altra, la prova di aver rispettato le norme tecniche può escludere la responsabilità, è evidente che la obbligatorietà delle norme tecniche si potrebbe considerare introdotta indirettamente da tali criteri.
In realtà, le norme tecniche, come ha avuto modo di chiarire la Commissione europea già nella linea guida sulla direttiva macchine del 1999 (98/37/CE, ora abrogata dalla Direttiva 2006/42/CE), assumono efficacia vincolante solo in tre casi:
quando la norma tecnica è imposta da una norma giuridica che la richiama o che la recepisce; quando la norma è inserita in un contratto, privato o pubblico, in quanto, in tal caso la conformità diventa un obbligo contrattuale;
quando la norma codifica lo stato dell’arte, che è obbligatorio per sua natura.
E sulla non obbligatorietà delle norme tecniche si era precedentemente espressa con chiarezza la Comunità, laddove, con la risoluzione del 07/5/1985, chiarendo che le norme tecniche sono sempre facoltative, e che ”la mancata conformità non è mai un’inadempienza in sé, in quanto il concetto di inadempienza comporta sempre l’esistenza di un obbligo“; e ancora, “La conformità ad una norma armonizzata comporta una “presunzione di conformità” alla normativa ed essendo un atto volontario diventa un comportamento “degno di merito” da parte del fabbricante, di cui le autorità di controllo tengono conto nella politica di sorveglianza del mercato che conducono.
Il mancato rispetto della norma non consente comunque di trarre la conclusione che il prodotto non sia conforme alla regolamentazione: il fabbricante è infatti libero di prendere provvedimenti diversi di quelli stabiliti dalla norma. Va infatti sottolineato che le norme non sono infallibili: tutte comportano i rischi caratteristici a tutti i documenti oggetto di lunghe trattative o di compromessi”.
Relativamente al concetto di “presunzione di conformità” rilevante sotto il profilo giuridico, la linea guida 1999 della commissione europea ha avuto modo di evidenziare che “Dal punto di vista giuridico, la presunzione di conformità attribuita alle norme europee s’interpreta come un rafforzamento del concetto di presunzione di conformità. Non si potrà mai affermare che un fabbricante di macchine che non rispetti le norme armonizzate debba dimostrare la conformità sotto il profilo giuridico.
Il concetto di presunzione di conformità rafforzata legato alle norme europee non modifica l’onere della prova per i prodotti non conformi alle norme.” Ciò significa che il fabbricante che risulti non aver rispettato una norma dovrà dare dimostrazione di aver comunque conseguito la conformità del proprio prodotto ai requisiti essenziali di sicurezza esposti nelle direttive di prodotto.
A fronte della “non vincolatività” delle norme tecniche, si pone la “obbligatorietà” dello “stato dell’arte”: certamente la norma può rappresentare e costituire lo stato dell’arte in un dato momento, ma, considerata la sempre maggiore rapidità dell’evoluzione tecnologica, essa rischia di essere superata in un breve lasso di tempo. Per questo motivo, anche in base all’interpretazione in ambito comunitario, lo stato dell’arte, tipicamente e normalmente non scritto, rappresenta lo stato dell’evoluzione delle conoscenze tecniche su un dato argomento in un preciso momento storico, costituisce una consuetudine, ed è imperativo, e in questo senso ha una portata giuridica superiore alle norme.
Questi principi sono stati sostanzialmente ribaditi in sede di primo commento alla Direttiva 2006/42/CE: “Harmonised standards provide technical specifications that enable machinery manufacturers to comply with the EHSRs. Since harmonised standards are developed and adopted on the basis of a consensus between the interested parties, their specifications provide a good indication of the state of the art at the time they are adopted. The evolution of the state of the art is reflected in later amendments or revisions of harmonised standards. In this respect, the level of safety afforded by the application of a harmonized standard provides a benchmark that must be taken into account by all manufacturers of the category of machinery covered by the standard, including those who choose to employ alternative technical solutions. A manufacturer who chooses alternative solutions must be able to demonstrate that these solutions are in conformity with the EHSRs of the Machinery Directive, taking account of the current state of the art. Consequently, such alternative solutions must provide a level of safety that it is at least equivalent to that afforded by application of the specifications of the relevant harmonised standard – see §110: comments on Article 7 (2). When harmonised standards are not available, other technical documents may provide useful indications for applying the EHSRs of the Machinery Directive.
Such documents include, for example, international standards, national standards, draft European standards, the Recommendations for Use issued by the European Coordination of Notified Bodies or guidelines issued by professional organisations. However, application of such technical documents does not confer a presumption of conformità with the EHSRs of the Machinery Directive”.
Dunque il costruttore che intende perseguire la conformità non ha l’obbligo giuridico di applicare le norme tecniche (armonizzate, o desumibili da altri strumenti normativi), in quanto si tratta di norme non vincolanti, ma se le applica, ottiene il rispetto dell’obbligo giuridico di garantire la sicurezza del proprio prodotto.
In sintesi, quindi, si può affermare che la rilevanza giuridica delle norme tecniche si realizza in forma che potremmo dire “indiretta”, a seguito della loro applicazione ai fini della sicurezza, senza dimenticare la prevalenza dello stato dell’arte, concetto ribadito anche nella recente nuova Linea guida della Commissione europea “The notion of “the state of the art” is not defined in the Machinery Directive; however it is clear from Recital 14 that the notion of ‘the state of the art’ includes both a tecnica and an economic aspect. In order to correspond to the state of the art, the tecnica solutions adopted to fulfil the EHSRs must employ the most effective technical means that are available at the time for a cost which is reasonable taking account of the total cost of the category of machinery concerned and the risk reduction required”.
A tale ultimo proposito è da rilevare come la Commissione abbia inteso tenere in considerazione anche gli aspetti economici connessi all’evoluzione dello stato dell’arte, stabilendo un criterio di “ragionevolezza” nelle scelte tecniche che il costruttore deve fare per soddisfare i requisiti di sicurezza.
